Hvordan leser du et kommunebudsjett?

Du vil finne informasjon om hva du kan gjøre som tillitsvalg, samt overordnede faglige forklaringer/bakgrunnsstoff. Dersom du ikke har jobbet med budsjett før, er det kanskje lurt å lese bakgrunnsstoff først. Eventuelt kan du  sjekke bakgrunnsmaterialet ved behov. 

Hvordan kan du som tillitsvalgt påvirke kommunebudsjettet? 

Kommunens budsjettarbeid følger et årshjul som vist under. For å kunne påvirke hva som blir innholdet i budsjettet er det viktig å vite på hvilket tidspunkt administrasjon og politikere jobber med budsjettet, og hva som er styrende for budsjettarbeidet i tillegg til den enkelte kommunes interne fremdriftsplan.  

Det er en plikt å utarbeide og vedta budsjett årlig.  Budsjettarbeidet starter gjerne i mai måned etter signaler i kommuneproposisjonen. Kommuneproposisjonen er regjeringens plan for kommunesektoren og de økonomiske rammene for det kommende året. Her blir overordnede føringer for neste år gitt, og er ett grunnlag for oppstart av budsjettprosessen. Detaljene i kommunens budsjett kommer på bakgrunn at statsbudsjettet som fremlegges i oktober. Her får kommunene sine rammer for påfølgende år.  

I oktober og november vil det være drøftinger og prioriteringer i de politiske partiene. Ofte vil et mindretall i kommunestyret utarbeide egne budsjettforslag, og flertallets forslag er utarbeidet i samarbeid mellom politikere og administrasjonen.  Her er det mulig å påvirke politikere både i posisjon og opposisjon med “sin sak”.   

Forberedelser til budsjettarbeidet

Budsjettarbeidet i kommunene starter nesten et år før budsjettet blir lagt fram. Dette kan dreie seg om at kommunestyret i desember 2024 vedtar verbalvedtak (se eget punkt) i budsjettet for 2025 der de ber administrasjonen utrede saker, med ønske om at det skal innarbeides i budsjettforslaget for 2026. Det kan også være slik at et nytt politisk flertall i kommunen, gir politiske signaler via samarbeidserklæring eller politisk plattform (eller lignende), der de trekker opp prioriteringer de ønsker å endre i kommunen. Dette er føringer som en lydhør kommunedirektør sørger for at blir tatt med i administrasjonens arbeid med budsjettet. Det vil også være framskrivninger av demografiutvikling, inn/utflytting osv., som kommuneadministrasjonen vil ta med i sitt budsjettarbeid. Ofte kan man se slike tendenser og signaler gjennom å lese årsrapporter og tertialrapporter som legges fram fra kommuneadministrasjonen.

Tillitsvalgte på ulike nivå vil ofte få signaler fra sine ledere om saker de har blitt bedt om å beskrive, utrede eller rapportere om, som kan gi et frampek på hva kommuneadministrasjonen arbeider med. Det er derfor fornuftig at Hovedtillitsvalgt holder møter med de plasstillitsvalgte gjennom året for å samle inn slik signaler. Plasstillitsvalgt bør ha møter med sine ledere.

Klubben / fagforeningen bør ha drøftinger om hvilke saker de mener det er viktig å løfte inn i budsjettprosessen i kommunen. Dette kan tas opp gjennom de formelle samarbeidsfora man har i kommunen. Men det kan også være lurt å snakke med ulike politikere om dette før budsjettet legges fram.

Klubben / fagforeningen bør legge en plan for hvordan de vil påvirke en sak, og sette seg inn i når en sak skal opp i ulike råd (for eksempel eldreråd), utvalg, komiteer, formannskap og kommunestyre.  Råd, utvalg og komiteer er ulikt organisert i ulike kommuner. Via kommunens nettsider kan du finne dagsorden, saker og politisk behandling mm.

Der Fagforbundet har samarbeidsavtaler med enkelte partier, er det naturlig å ta opp budsjettet som tema lenge før budsjettet legges fram.

Når budsjettforslaget kommer

1)      Les budsjettforslaget fra kommunedirektøren grundig. (I kommuner med parlamentarisme er det byrådet / fylkesrådet som legger fram forslaget)

2)      Sett opp en liste over hvilke saker i budsjettet dere mener bør påvirkes (hold fokus på de ansattes interesser). Vær særlig obs på forslag/formuleringer om:

• Konkurranseutsetting (fritt brukervalg, slippe alle gode krefter til, valgfrihet osv.)
• Anbud
• Sammenslåinger av tjenester
• Effektivisering (bedre ressursutnyttelse osv.)
• Omstillinger / innsparing /ansettelsesstopp
• Offentlig-privat samarbeid (OPS)

3)      Still spørsmål til kommunedirektøren. Gjennom formelle kanaler kan man som tillitsvalgt stille spørsmål til kommunedirektøren (og andre ledere) om hva ulike poster i budsjettet innebærer.

4)      Snakk med politikere. Ha møter med politikere dere har et godt forhold til. Få dem til å stille spørsmål til administrasjonen om konsekvenser av ulike forslag (økonomiske beregninger, innsparinger, virkninger for ansatte osv.)

5)      Legg en plan. Når dere har klarlagt hva dere mener bør endres i budsjettforslaget som er lagt fram av kommunedirektøren (byrådet/fylkesrådet), må dere legge en påvirkningsplan. Det bør inneholde:

a.       Hva som bør endres

b.      Hvordan vil dere endre (hva er deres forslag)

c.       Lag et tydelig og klart budskap – hold dere til hovedbudskapet enten dere snakker med media, politikere eller administrasjon.

d.      Hvem kan dere ha felles interesse med? Snakk med dem:

• Brukergrupper (foreldre, pårørende)
• Frivillige organisasjoner
• Andre fagforbund
• Velforeninger /beboergrupperinger
• Næringsliv / bedrifter

e.       Sett opp en detaljert oversikt over hvem som skal snakke med hvem. Hvilke politikere kan ha felles interesse med Fagforbundet? (her er det viktig å tenke utenfor boksen, det kan være noen dere normalt ikke samarbeider med). Tenk gjennom om noen i fagforeningsstyret / tillitsvalgte / medlemmer har spesielle kontakter/inngangsporter til å få møter med enkelte politikere (naboer, tidligere kollegaer, med i samme idrettslag osv.). Be disse snakke med de de kjenner.

f.        Be om møter med alle de politiske partiene.

g.       Bruk lokalmedia til å sette søkelyset på saken. Her kan det også være lurt å tenke på om det er flere enn kun Fagforbundet som kan ha utspill. Kanskje kan det være mer virkningsfullt at det er en alliansepartner som går ut (jfr. Punkt c).

h.      Hvis det er snakk om en stor og viktig sak, kan det være aktuelt å lage folkemøte, demonstrasjon osv.

6)      Møt opp! Når budsjettet skal behandles i ulike formelle møter i kommunen (sektorstyrer/komiteer/utvalg, formannskap og kommunestyret) er møtene offentlige, det vil si åpne for publikum. Det kan da ofte være virkningsfullt at man stiller som tilhørere. Dette bør ikke fremstå som en demonstrasjon, men det er lov å ha på seg synlig tegn på hvem man representerer. Få gjerne også flere alliansepartnere til å stille. Jo flere som stiller – jo større er muligheten for at politikerne tar hensyn.

Å vise alternativene - stille spørsmål

Kommunestyret har ansvaret for å vedta et budsjett i balanse. Det er ikke Fagforbundets jobb å peke på kuttene. Men, det kan være greit å bidra med noen åpne spørsmål om alternative innsparinger, dersom det er fare for at kutt i kommunale stillinger, eller at tjenester skal konkurranseutsettes, for å synliggjøre at et kutt ikke er nødvendig:

• Hvis det planlegges investeringer eller gjennomføres driftsprosjekter vi er mot, kan man foreslå å avslutte disse og frigi midler, eller foreslå å utsette investeringer eller gjennomføring eller nedskalering av prosjekter.
• Kan man redusere pengebruk på reising, overnatting o.l.?
• Kan man redusere konsulentbruken?
• Redusere utgifter til vikarier og innleie?
• Kan man justere antatte inntekter og utgifter? Har du for eksempel grunn til å tro at befolkningsveksten blir høyere enn det budsjetteres med, kan du budsjettere med økte skatteinntekter.
• Kan man forskyve investeringer? Du kan foreslå å utsette oppstart på et bygg eller oppussingsprosjekt med et år eller to, og dermed få litt mer rom i investeringsbudsjettet dette året.
• Er det mulig å øke kommunens inntekter på noen områder? Innføre eiendomsskatt, ta betalt for ulike tjenester?

Rettigheter til informasjon, drøfting og medvirkning

Kommuneloven

Kommunelovens § 5-11 regulerer partssammensatte utvalg (administrasjonsutvalg) og sammensetningen av disse. I administrasjonsutvalget skal saker som gjelder forhold mellom de ansatte og kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver, behandles. Lovbestemmelsen uttrykker at i dette utvalget møter arbeidsgiver og arbeidstakere. Det er disse som har stemmerett. Kommunedirektør har møte og talerett, men ikke stemmerett. Administrasjonsutvalget er viktig å bruke for å ta opp forhold knyttet til arbeidsplassen.

Hovedavtalen

Hovedavtalens del b i KS-området omhandler samarbeid og medbestemmelse. Særlig § 3-1 er verdt å peke på, denne bestemmelsen definerer arbeidsgivers plikter overfor de tillitsvalgte. Oslo kommune har egne bestemmelser som sikrer medinnflytelse/medbestemmelse, samarbeid, og informasjon om byrådets budsjettforslag.

Det er ingen spesifikk bestemmelse i hovedavtalen om drøftingsrett på budsjett, men budsjettet bør likevel drøftes med tillitsvalgte. Det oppfyller formålsparagrafen om i sikre et godt samarbeid for å videreutvikle kommunen.

I § 1 står det blant annet at «Hovedavtalen skal innenfor rammen av det lokalpolitiske demokrati bidra – gjennom godt samarbeid, medbestemmelse og medinnflytelse – til en omstillingsdyktig, bærekraftig og serviceinnstilt kommunesektor til beste for innbyggerne.» I et slikt arbeid bør budsjettprosess være sentral.

Planer om omstillinger starter ofte i en budsjettprosess. Og skal drøftes så tidlig som mulig.  Hovedavtalen for virksomheten har bestemmelser som fastslår at arbeidsgiver har plikt til både å informere og involvere ansatte i viktige forhold som angår arbeidsplassen og jobbforholdet. Selv om de ulike avtalen har litt ulik formulering, så framgår det tydelig at ansatte og tillitsvalgte skal:

• Informeres så tidlig som mulig
• Skal være representert i grupper som utreder endringer eller forhold som angår arbeidsforhold med mer– og særlig ved spørsmål om konkurranseutsetting
• Gis anledning – og tid -  til å uttale seg skriftlig til de som skal fatte beslutningen

(Paragraf § 1-4-1 om omorganisering.) Gå inn i hovedavtalens bestemmelser slik at dere er kjent med de relevante bestemmelsene som gjelder ved endring og omstilling nettopp for deres avtaleområde.

Arbeidsmiljøloven (aml)

Erfaringsmessig, så er det også nyttig å vise til arbeidsmiljølovens bestemmelser om informasjonsplikt og rett til medvirkning. Få politikere/ledere ønsker å bryte bestemmelser i lov- og avtaleverk med overlegg.

Arbeidsgiver har etter aml plikt til å gi den enkelte berørte arbeidstaker mulighet til å medvirke i prosesser og beslutninger som gjelder egen arbeidsplass.  Verneombud og Arbeidsmiljøutvalget har formelle roller som skal sikre slik medvirkning.

Bestemmelsen i aml § 8-1 pålegger arbeidsgiver en generell plikt til å informere om og drøfte spørsmål av betydning for arbeidstakernes arbeidsforhold med de tillitsvalgte. Regelen gjelder for alle virksomheter med mer enn 50 arbeidstakere.

I aml § 8-2 fastslår det at informasjon skal gis slik at det er mulig for de tillitsvalgte å sette seg inn i saken, foreta en passende undersøkelse, vurdere saken og forberede eventuell drøfting, Vi skal med andre ord ha tid til å jobbe før beslutninger tas.

Videre skal drøfting bygge på informasjon fra arbeidsgiver, finne sted på det nivå for ledelse og representasjon som saken tilsier og det skal skje på en måte og med et innhold som er passende.

Drøftingen skal gjennomføres slik at det er mulig for de tillitsvalgte å møte arbeidsgiveren og få et grunngitt svar på uttalelser de har.

• Arbeidsgivere skal altså gi informasjon, gi tid og vi skal drøfte med relevant beslutningsnivå.

Bakgrunn: Overordnede rammer for kommunebudsjettet

Kommunestyrets overordnede ansvar

Det er kommunestyret som har det øverste ansvaret for å planlegge, prioritere og styre kommuneøkonomien innenfor rammene av inntektene og statlige regelverk. Folkevalgte har muligheten til å styre prosessene fram mot vedtak. Desto tidligere i løpet man legger politiske føringer, jo større er handlingsrommet til å påvirke.

Kommunene styrer og prioriterer innenfor såkalt «rammestyring», som vil si at Stortinget vedtar lover og budsjetter som fastsetter noen rammer for kommunesektoren. Mye av tjenestetilbudet til kommunene er politisk bestemt og lovpålagt, men kommunene har også mulighet til å prioritere noe ulikt, basert på lokale behov.

Fra forslag til vedtak

Det er kommunedirektøren som legger fram et forslag til budsjett/økonomiplan. Det legges vanligvis fram rundt månedsskiftet oktober/november (eller tidligere). Forslaget behandles deretter i formannskapet, der partiene fremmer alternativer til kommunedirektørens forslag. Formannskapets vedtak blir innstillingen til kommunestyret, som endelig behandler budsjettet før jul.

Budsjett og økonomiplan

Mot slutten av hvert år vedtar kommunestyrene budsjett for kommunene for det kommende kalenderåret, og en mer langsiktig økonomiplan for de neste fire årene når nytt kommunestyre er konstituert. Budsjettet er årlig, og økonomiplanen er fireårig. Økonomiplanen og budsjettet skal vedtas med økonomisk balanse, og bygge på realistiske forventninger om utviklingen i inntekter og utgifter.

Økonomiplanen

Økonomiplanen skal vise kommunens mål, strategier og økonomiske prioriteringer (forventede inntekter og utgifter) for de kommende fire årene. Den skal rulleres hvert år, så den alltid har et tidsperspektiv på fire år. Økonomiplanen skal ha en del om drift, og en del om investeringer. De fleste kommuner utarbeider økonomiplanen sammen med årsbudsjettet, i løpet av høsten. Planen skal være overordnet, og trekke opp de lange linjene. Økonomiplanen kan inngå i, eller utgjøre, kommuneplanens handlingsdel. Økonomien er langsiktig, men skal fortelle om mål og strategier. For eksempel kan det godt være at det står at «alle gode krefter skal slippe til», eller at innbyggerne skal få økt valgfrihet, når det egentlig betyr at kommunale tjenester skal konkurranseutsettes.

Årsbudsjettet

Årsbudsjettet for det kommende året skal vedtas innen utgangen av året. Dvs. at budsjettet for 2025 skal vedtas innen utgangen av 2024. Årsbudsjettet skal, som økonomiplanen, bestå av en driftsdel og en investeringsdel. I årsbudsjettet skal kommunens prioriteringer komme tydelig fram.

Det er ikke lov å vedta budsjett eller økonomiplan i ubalanse. Gjør man det, blir kommunen innmeldt i ROBEK-registeret (Register om betinget godkjenning og kontroll), et statlig register som begrenser de lokale folkevalgtes økonomiske handlingsfrihet. Det samme skjer om man ikke vedtar budsjett innen årsskiftet.

Mot slutten av hvert år vedtar kommunestyrene budsjett for kommunene for det kommende kalenderåret, og en mer langsiktig økonomiplan for de neste fire årene. Budsjettet er årlig, og økonomiplanen er fireårig. Økonomiplanen og budsjettet skal vedtas med økonomisk balanse, og bygge på realistiske forventninger om utviklingen i inntekter og utgifter.

Kommunen vedtar et driftsbudsjett og et investeringsbudsjett.

Driftsbudsjettet

Driftsbudsjettet dekker kommunens løpende drift av tjenester. Her ligger for eksempel lønn til kommunalt ansatte, driftsmidler til kommunale tjenester (barnehager, skoler, sykehjem, fritidsklubber osv) og andre løpende utgifter. Her ligger også løpende inntekter, som skatteinntekter og rammetilskudd fra staten. Kommunens drift skal kun finansieres av løpende inntekter. Man kan for eksempel ikke bruke salg av eiendom til å dekke løpende utgifter, siden dette er en engangsinntekt, ikke en løpende inntekt. Men man kan for eksempel innføre eiendomsavgift for å øke kommunenes driftsinntekter. Dette er inntekter som kan brukes til drift.

Investeringsbudsjettet  

Investeringsbudsjettet skal vise inntekter og kostnader som ikke er løpende. Det kan være aksjesalg, grønn konsesjon, salg og kjøp av eiendom, midler til bygging/oppussing av skoler og barnehager, investering i solcellepaneler på kommunale tak, og andre slike engangsutgifter.

Man kan bruke midler fra kommunens driftsinntekter til investeringer, men man kan ikke bruke midler fra investeringer (salg av eiendom, reduserte investeringsutgifter) på drift. Overskuddet på driftsbudsjettet kan brukes til å finansiere investeringer. Kommunene bruker i stor grad lånefinansiering av investeringer, det betyr at de tar opp lån og betaler dem ned på driftsbudsjettet. Det er en avveining: tar man opp et lån for å pusse opp eller bygge ny skole, betyr det at man har mindre penger å bruke til andre ting på drift.

Det er ikke lov å ta opp lån eller selge eiendeler for å finansiere driften. Typiske investeringer for en kommune kan være infrastruktur som skoler og barnehager, vedlikehold av kommunale veier, eller kjøp og salg av eiendom.

Verbalvedtak

Et verbalvedtak er et forslag som fremmes i forbindelse med budsjettbehandlingen. Hvis det vedtas, så er det et verbalforslag. Slike forslag er ikke en del av de forberedte saksgangen, men fremmes i selve behandlingen.  Ofte bes administrasjonen om “å utrede”, eller “fremme sak om” forhold i løpet av det kommende året og er bindende for administrasjonen. Verbalforslag brukes ofte til å få vedtatt at konkurranseutsetting, privatisering eller fritt brukervalg skal utredes. Dette er det viktig at tillitsvalgte er oppmerksomme på. Da er det mulig for medlemmer i kommunestyre å stemme ned et slikt forslag, viss flertallet gjør det mulig, eller levere tilleggsvedtak eller endringer til vedtaket.

En fordel med å foreslå verbalvedtak er at man i de fleste kommuner stemmer enkeltvis over disse, som betyr at alle partier kan stemme på alles forslag. Har vi et godt fagligpolitisk samarbeid eller på annen måte god kontakt med kommunestyrerepresentanter, så kan vi få dem til å fremme god og relevante forslag i budsjettprosessen.